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“萬億”專項債申報審核進行時:從區域平衡到市場化競爭

來源:21世紀經濟報??時間:2019-10-10?【字體:??

專項債再發力

截至9月末,2019年新增專項債發行規模達到2。13萬億元,基本完成2。15萬億元的計劃額度,但是這并不意味著2019年專項債工作的結束,2020年部分專項債額度將提前下發,部分專項債項目正在申報審核,第四季度就可能發行。

為了有效發揮專項債的作用,國家采取了一系列的創新舉措,最主要的內容就是“債貸組合”和專項債作項目資本金模式。不過,為了形成有效投資,對相關項目領域做出了限定,這也可以有效防范風險。在實際操作中,專項債作資本金的項目并不多,而專項債資金占項目資本金的比例則十分靈活。

財政部數據顯示,截至9月末2019年2.15萬億新增專項債基本發行完畢。與此同時,9月初國常會明確提前下達部分2020年新增專項債額度。根據十三屆全國人大常委會第七次會議決議,提前下達額度最高規模為1.3萬億。

記者了解到,目前地方至少已申報了三批專項債項目。其中,納入國家重大建設項目庫的第一批、第二批專項債項目已經確定。這些申報的項目很可能在今年四季度發行。

國家統計局新聞發言人付凌暉9月16日表示,面對(基建投資增速不高的)情況,中央政府加大支持力度,進一步增加專項債的發行,將明年部分新增專項債額度今年提前發行,這樣有利于支撐基礎設施投資的增長。

記者從某中部省份財政系統人士獲悉,該省2020年提前下達部分新增債券發行工作預計10月份進行,提前下達額度預計占2019年全年新增額度的30%-50%。

從2015年的1000億到2019年21500億,五年間新增專項債發行規模快速增加。從余額看,截至今年8月末地方政府專項債務余額為9。45萬億,相比2014年末增加近五成(2014年債務甄別時認定專項債余額6。4萬億)。毫無疑問,專項債已成為穩增長與補短板的重要工具。但一些問題也需引起關注,比如一些專項債項目出現“異化”,其項目實際收益和融資難以實現平衡。

還原專項債兩次政策創新

今年6月中旬,中辦、國辦印發的《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》【廳字〔2019〕33號】明確,專項債可作重大項目資本金。主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目。此外,33號文明確,金融機構可提供配套融資。由于配套融資主要是貸款,市場稱之為“債(專項債)貸(貸款)組合”。

一位接近財政部的人士介紹,在今年1月一次研究加快專項債發行的會議上,發改委提出投資面臨下行壓力,但最關鍵的是項目資本金不足;金融監管部門則表示,由于金融去杠桿,金融機構“有錢投不出去”。于是專項債用作資本金的想法被提出來。回頭看,33號文從醞釀到出臺前后只用了六個月時間。

同時,33號文在創新時也有一些限制。前述接近財政部人士表示:“專項債本身就是加杠桿,作資本金就是在杠桿上加杠桿。我們研究后進行了很多限定,比如限定領域、項目財務要求等。”

據記者梳理,33號文印發的三個月來“債貸組合”項目已經密集出現,但專項債作資本金的項目并不多:共有9個項目將專項債用作資本金,共計68億元,僅占同期專項債發行規模的0.89%(詳見輔文《專項債作資本金項目樣本詳解:專項債占資本金比例靈活,項目收益水平決定杠桿效應》)。

對此,財科院一位專家調研后發現,原因之一是符合專項債作資本金條件的項目并不多;二是即便符合條件,地方財政管理部門也趨于謹慎。

“比如高速公路項目符合范圍,但是高速公路前后長達20多年的生命周期,收益測算很難那么精確,一旦專項債到期出現還不上的情況,問題就比較復雜。而現在對地方債終身追責,所以地方政府部門很謹慎。沒有特別把握,他們不輕易使用專項債作資本金。”前述財科院專家稱。

鑒于此,9月份的國常會上,專項債政策再次進行創新。會議要求,(提前下達部分2020年新增專項債額度)以省為單位,專項債資金用于項目資本金的規模占該省份專項債規模的比例可在20%左右。二是明確專項債使用范圍拓展到交通、生態環保、職業教育、托幼、養老等10個領域,但不得用于棚改、土儲等領域。

記者了解到,投資主管部門發現,雖然2019年超2萬億專項債發行,但是基建投資增速一直在低位徘徊并未突破5%。主要原因在于專項債大部分用于棚改、土儲兩大領域,未形成有效投資,因此本次要求提前下達的2020年專項債不得用于這兩個領域。

Wind數據顯示,今年1-9月棚改專項債發行規模為7024億,土地儲備專項債發行規模6765億,二者合計發行13789億,占同期專項債發行規模的65%。

“從以前年度的發行看,土儲、棚改專項債大約占三分之二,意味著只有剩下的三分之一用來投入基建。現在將這兩個領域排除之后(不考慮作資本金的情況),意味著這次發5000億的效果(假如),相當于原來發1.5萬億。”滬上某大型券商首席固收分析師表示。

根據全國人大的授權決議,提前下達2020年新增專項債額度最高規模為1。29萬億。假設其中20%作資本金,可撬動的基建投資規模可能在萬億左右,將對投資形成明顯拉動,進而對經濟增長形成支撐。

申報與審批

在9月國常會前后,專項債進入緊急的申報與審批環節。

記者了解到,地方至少已申報了三批專項債項目,在9月份國常會召開之前,發改系統已上報了第一批專項債項目。9月中上旬申報了第二批,9月中下旬則申報第三批。目前,納入國家重大建設項目庫的第一批、第二批專項債項目已經確定。

“要求選好項目,大膽上報。”中部省份某區縣發改委人士表示。他介紹,當地要求相關單位成立工作專班,集中辦公。各職能部門要無條件辦理項目所需手續,項目進展情況每兩天通報一次。

“之前年度已發過專項債的項目,比如軌交、收費公路項目,這類項目材料此前已經做好,申報會快很多。” 江浙地區某地市財政局債務辦人士表示,“但新項目,因為時間緊急,相關部門加班加點是常態。財政部門也會和發改部門對接,對專項債項目進行審核,加快項目入庫進度。”

凤凰体彩APP西部某省財政廳債務處處長則介紹,目前專項債上報已經探索了較為完備的報備流程。該省將項目庫分為儲備庫、發行備選庫、執行庫三個子庫。

具體來說,通過預審的項目納入儲備庫管理;專家審核通過的項目,從儲備庫轉入發行備選庫,作為發行專項債券的備選項目;省財政廳根據地方報送的債券發行計劃等因素,確定各地新增專項債務限額;同時地方結合項目輕重緩急等因素從發行備選庫選取項目轉入執行庫,由此可保證專項債及時報備發行。

“財政廳會對基層地方上報的項目進行初審,收益主要審核專項債方案中的收益覆蓋率是否達到1.1倍以上。” 前述西部某省財政廳債務處處長表示,“再比如收費公路債券審核時主要問題為,車輛通行費收入不能反映為政府性基金收入(即收入為企業所有的)視為不具備發債條件。”

記者獲得的西部某地市的專項債項目清單顯示,該市上報了基礎設施、農林水利、農業、污水處理、社會事業五大領域項目百余個,諸多項目擬使用專項債作資本金。但一些項目并未通過初審,如某縣工業園區項目因為“建設內容中有國家不支持的內容”未過審,十余個區縣水庫項目因為“國家只支持中型以上水庫建設”未過審。

“債貸組合”也是地方上報專項債較為青睞的方式。前述西部某省財政廳債務處處長表示,“債貸組合”現在常見的問題是缺少邊界清晰、可操作的政府性基金收入和專項收入分賬管理方案和專戶管理辦法。“如果沒有這些方案,視為不符合組合融資要求,審核不予通過。”

某股份行中部省份分行信貸部人士表示:“市場化的融資平臺項目,我們一直在做,比如供水供熱項目,這類項目有經營性現金流、有收費權。目前看‘債貸組合’融資的項目也符合市場化原則。”

重點扶持潛力地區和領域

專項債于2015年首度發行,當年發行1000億。2016年、2017年,其發行量分別擴張到4000億、8000億,2018年首度超過1萬億,2019年擴張到2.15萬億。專項債的大規模發行、使用對穩投資、穩經濟起到了重要作用。

江浙地區一地市財政局負責人表示,目前地方財政需應對三大壓力:減稅降費使得地方面臨收入增長壓力、人口老齡化使得地方面臨支出壓力、政府投資高增長和存量債務還本付息使得財政面臨收支平衡壓力,而專項債則成為破局之道。

“專項債品種豐富且可以作為重大項目資本金,不受赤字率控制,成本也較低,目前專項債越來越成為政府債的支柱。”他說。

在市場人士看來,9月國常會專項債額度分配“優先考慮發行使用好的地區和今冬明春具備施工條件的地區”寓意著區域及投資結構的創新。

“專項債是一種財政資源,以前分配額度還注重區域平衡,而此次分配更注重市場化。”深圳地區某咨詢公司高管表示,“發行使用好的地區意味著這些地方愿意干事、想干事,分到的額度就會多一些;一些專項債資金趴在賬上的地區分到的額度就要少。”

他在西部某省做項目咨詢時發現,當地只熱衷于做標準化的棚改、土儲專項債項目,但是對于其他非標準化的專項債項目研究不多。“現在提前批專項債不讓投到棚改、土儲等領域,而非標準化專項債創新能力不足,這些地方申請到的專項債額度可能不多,經濟增長也會受到影響。”

他認為,這一轉變與9月金融委會議的表態一脈相承,即充分挖掘投資需求潛力,探索建立投資項目激勵機制,支持愿意干事創業、敢于擔當、有較好發展潛力的地區和領域加快發展。高度重視基礎設施、高新技術、傳統產業改造、社會服務等領域和新增長極地區的發展。

在專項債快速擴張之際,一些市場人士也表達了擔憂。記者采訪了解到,相較PPP項目,專項債的審核條件比較寬松而且資金到位快,地方政府更愿意發專項債,從而可能對PPP項目形成擠出。

此外,記者了解到,由于申報時間較為緊張,一些地方政府上報的專項債項目可能無法實現實際收益與融資的平衡。

“現在都在搶專項債,一些地方很少考慮以后是否還得起,請機構做個收支平衡的報告,材料過關就行。”前述江浙地區某地市財政局債務辦人士坦言,“專項債到期后,這類風險可能就會顯現,或增加財政、金融風險。”



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